Presunción de Veracidad e imparcialidad como garantía para el administrado

Siempre que se recurre a un informe, más si éste es de naturaleza técnica, buscamos arrojar luz sobre aspectos o temas concretos, a partir del análisis sosegado, riguroso y en profundidad de la cuestión planteada, tanto por sí sola como en el contexto en que se produce, los antecedentes que condujeron hasta allí, las alternativas que se plantearon o se plantean y hasta su posible resolución.

Cuando, además, hablamos de Informes técnicos en el ámbito de la Administración, sabemos, como reconoce la doctrina mayoritaria,que no estamos solo ante meros y cualificados Informes sino ante verdaderos actos emitidos por una Administración Pública consistentes en una declaración de juicio emitida por un órgano especializado y distinto de aquel a quien corresponde tramitar y resolver el procedimiento, y que la pretensión esencial de ellos es la de dotar al expediente de nuevos y objetivos datoso comprobar la pertinencia y certeza de los ya existentes, pudiendo citar en este sentido las consideraciones jurídicas de Jesús J. Sebastián Lorente.

La actual regulación de los informes de la Administración se encuentra en los artículos 79 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), en relación con el artículo 77.5 del mismo cuerpo legal, el cual da cobertura a los antes citados al dotar de condición de prueba a aquellos documentos emitidos por los funcionarios de la Administración, a quienes reconoce, a estos efectos, la naturaleza de autoridad.

En este contexto normativo, resulta importante destacar que los informes municipales se caracterizan por tener índole informativa, lo que deviene sin duda en la falta de cariz vinculante de los mismos, conforme recoge el artículo 80 LPAC.

Este aligeramientode la carga vinculante, sin embargo, no es suficiente para desmontar la relevancia que ostentan estos informes dentro de los expedientes administrativos, en tanto que apartarse de estos en el momento de resolver un procedimiento exigiría una motivación concreta con expresa referencia de hechos y fundamentos de derecho, lo cual conduce a otras de sus características innatas: su condición de preceptivos.

Así lo corrobora la normativa, en su artículo 77.6 LPAC, cuando establece que todo informe emanado de órgano administrativo, organismo público o entidad de derecho público está dotado de carácter preceptivo.

Y así lo ha recogido el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional (RD 128/2018) al concebir que la función de asesoramiento legal preceptivo comprenda también la emisión de informes. Redacción normativa amparada, no cabe duda, en la literatura jurisprudencial mantenida por el Tribunal Supremo desde su Sentencia 6 de de marzo de 1989 en la que ya venía sosteniendo que los informes de Secretario e Interventor son una garantía jurídica y económica dentro de las actuaciones municipales, por lo que su omisión podría dar lugar a la invalidez de los acuerdos municipales.

En este sentido cabe mencionar, por citar un ejemplo, que, en los procedimientos de otorgamiento de licencias urbanísticas, la emisión de los informes técnicos resulta preceptiva (ya hemos dicho que no vinculante), hasta el punto de que la ausencia de tales informes determinaría, tal y como dice el Tribunal Supremo en su Sentencia de 14 de marzo de 2001, la nulidad del acto administrativo producido por la Administración.

A luz de lo dicho, resulta pacífico sostener que, en el desempeño de sus funciones, los funcionarios de las Administraciones Públicas están dotados de reconocimiento en cuanto a su capacidad técnica y jurídica se refiere. Reconocimiento que les dota de un cariz de certeza y objetividad, especialmente por el elemento de independencia que revisten sus juicios al no encontrarse vinculados a los intereses en juego. En esta línea se pronuncia el Tribunal Supremo en su Sentencia de 18 febrero 1985, cuando determina que, en caso de disconformidad sobre los hechos, surgida entre los diferentes técnicos intervinientes, debe darse una prevalencia indudable al informe emitido por el Arquitecto Municipal en el seno del expediente administrativo, en tanto que el emitido por éste goza de dicha prevalencia por la posición imparcial que ocupa, alejado de los intereses privados del conflicto.

Dicho así, la presunción de veracidad chocaría frontalmente con el principio de igualdad reconocido en la Constitución Española (CE) en su artículo 14, sin embargo la presunción de veracidad se ajusta perfectamente a nuestro marco constitucional sobre la arquitectura de la seguridad jurídica emanada del artículo 9.3 CE y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos —incardinado en el mismo artículo 9.3 CE y regulado a su vez en el artículo 37 LPAC— y el derecho y/u obligación de la Administración Pública de servir con objetividad los intereses generales en concordancia con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, y sometimiento pleno a la ley y al Derecho — artículo 103.1 CE—.

No obstante lo anterior, conviene indicar que esta prevalencia, ostentada por la Administración Pública, no otorga a los informes técnicos emitidos por los funcionarios halo alguno de indestructibilidad y, en tanto que presunciones iuris tantum, bastaría para ser combatidos prueba en contrario que aportara los elementos necesarios para desvirtuar el acierto y pericia de los juicios vertidos en los informes técnicos por los funcionarios públicos (Sentencia del Supremo de 4 de febrero de 2003), no resultando suficiente, para ello, con los dictámenes o informes aportados de parte que no ofrezcan las garantías y formalidades necesarias para franquear dichos informes emitidos por los funcionarios de la Administración Pública.

LA PROBLEMÁTICA CON RESPECTO A INFORMES EXTERNOS

En infinidad de ocasiones, las Administraciones Públicas, ya sea por motivos de falta de personal o simplemente por las características técnicas específicas de la materia a tratar, se ven sobrepasadas, resultando necesario que requieran la intervención externa de profesionales cualificados para que estos elaboren informes que, en los términos requeridos, asesoren a la propia Administración en su posterior toma de decisiones. No existe inconveniente en esta actuación. Nada se opone a ello en la legislación ni en la doctrina jurídica al respecto. Tanto es así que el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF) abre la puerta en su artículo 174 a que los alcaldes puedan solicitar informes a terceros.

El problema surge cuando esta utilización de informes de terceros se hace con ánimo espurio y en pro del concepto jurídico acuñado por la jurisprudencia y doctrina italiana del “ecceso di potere”(vicio en la función administrativa que desemboca en el incorrecto ejercicio de la potestad discrecional de la Administración Pública).

Dicha “desviación” da lugar a lo que, coloquialmente, se conoce como “informes de complacencia” o “a la carta”, que no son más que la utilización interesada del correcto devenir del procedimiento por parte del poder político, buscando un amparo artificial y alternativo para la toma de ciertas decisiones o la adopción de medidas, alejadas de la realidad jurídica, encaminadas exclusivamente a la obtención de un fin o un resultado concreto -al precio que sea- llegando, incluso, a desoír las recomendaciones y observaciones, técnicas y/o jurídicas, efectuadas por los propios técnicos de la Administración Pública que se pronuncian en sentido contrario al que los primeros pretenden. Comportamiento, dicho sea de paso, que en casos extremos puede incurrir en ilícito penal, como es el delito de prevaricación administrativa, pero eso es otro tema.

En este sentido, el propio Tribunal Supremo manifiesta que la Constitución exige que la Administración Pública sirva con objetividad y pleno sometimiento a la Ley y al Derecho a los intereses generales, adquiriendo singular valor la función de los técnicos (funcionarios o externos) al servicio de la Administración. Hasta el punto de que la mera emisión de informes técnicos externos no subsana los posibles vicios de ilegalidad que los mismos contengan por el mero hecho de su emisión.

Es aquí donde la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público cobra fuerza al exigir que se acredite la idoneidad y necesidad del contrato de asesoramiento externo, en tanto que, de conformidad con la interpretación en sensu contrario del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, dichas funciones propias de la actividad administrativa y atribuidas a los funcionarios no pueden ser sustituidas por un tercero ajeno a la Administración Pública, pues carecen “a priori” de la objetividad e independencia propia de los funcionarios.

Es por ello por lo que la jurisprudencia mayoritaria contempla que no es posible lícitamente que los titulares de potestades públicas acudan —a su conveniencia y sin una razonable justificación— a asesoramientos de carácter externos en detrimento de los propios servicios técnicos de la Administración. Y menos posible limitarse a aceptar los informes sin más, reproduciendo, literal y acríticamente, el informe de complacencia emitido por la asesoría externa contratada al efecto. De ahí que la inclusión, en los expedientes administrativos, de esos informes técnicos de naturaleza “extraadministrativa” nunca se debe realizar con una venda en los ojos. Antes al contrario, y en esto la doctrina une filas, necesitarán de la interpretación y de la cobertura que ofrece el estudio por parte de los técnicos adscritos a la propia Administración Pública, quienes, en última instancia, serán quienes deban y tengan que trasladar el contenido de esos informes externos al seno de las actuaciones y acuerdos adoptados por las Administraciones Públicas.